特别值得关注的是，为统一规范行政处罚裁量基准的制定和实施，还有地方已经专门出台了统一的地方立法。
来源：《政治与法律》2016年第10期。注释: [1]参见[美]亚历山大·M.比克尔：《最小危险部门——政治法庭上的最高法院》(第二版)，姚中秋译，北京大学出版社2007年版，第58页。
事实上，防范地方性法规失控还有第六道防线，即法规清理。否则，就会产生逻辑上的矛盾，一方面它已经无效了，另一方面它在被清理或者废止前仍有效。事实上，地方性法规同样也会产生地方保护主义问题。第二，制定地方性法规不是独立的立法权，它来自中央的授予。所以问题就来了，全国人大常委会有时间和精力对至少284个设区的市的地方性法规进行审查吗？答案不言而喻。
但是司法权具有国家性，所有生效司法判决在全国范围内有效。[41]本报评论员：《中国的司法权从根本上说是中央事权》，《人民日报》2014年1月22日。在紧急状态下，由于公共利益面临重大、紧迫威胁，国家机关唯有采取强力措施，克减部分公民权利，方能化解危机，尽快恢复至常规状态。
这是紧急状态法律条款第一次出现在中国。前者主要解决的是国家权力的行使何以有效的问题，后者主要解决的是国家权力的行使何以适当的问题。1908年，清政府对外颁布《钦定宪法大纲》，明确规定皇帝有宣告戒严之权，当紧急时，得以诏令限制臣民之自由。从适当性原则、必要性原则以及均衡性原则的具体内涵来看，它们其实都是围绕着手段的目的与后果而展开，目的定位后果审视以及目的与后果之间的法益衡量构成各自的核心内容。
比如，作为紧急状态领域中的基本法，《突发事件应对法》第11条规定：有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应。可见，适当性原则是以目的为导向的适用规则，目的定位构成其前置性要素，地位十分关键。
在此基础上，国家通过传染病防治法、戒严法、防震减灾法等法律初步建立了一套紧急状态法律体系。除上述两个变化外，紧急状态下权力行使的程序也会发生很大改变。这一问题不属于比例原则的作用范畴，反而构成比例原则适用的前提和基础。[16]与常规状态法律相比，紧急状态法律在效力上并非即刻生效启动，而是受到严格的条件约束，即在常规状态下处于备而不用的状态，基本功能是预防性的，只有在发生战争、动乱、重大传染病疫情等紧急事件时才会启动实施。
其中，适当性原则主要解决的是手段之多少的问题，必要性原则主要解决的是手段之彼此的问题，均衡性原则主要解决的是手段之有无的问题。[30]如此，在对紧急权力行为进行必要性原则审查时，其后果审视必须综合，要立足实际、考虑周全，切勿过于片面，也即必须充分考量手段对目的的促成效果等因素，在对它们进行综合比对后作出判断，否则手段在此阶段的审查中都将会被判定违反比例原则。在此情况下，为提升比例原则在紧急状态下适用的理性程度，科学、有效发挥其价值功能，应结合紧急状态的特征准确把握比例原则的适用标准与环节。[7] （一）紧急状态下国家机关与私主体地位的严重不对等性 在现代国家，权力的行使一般都有其固定模式，需要遵守严格的宪制规则，如权力对权利的尊让与谦抑、权力与权力之间的分工与制衡以及严格的程序原则与制度等，以确保公共秩序整体稳定和各方利益之间的均衡。
[12]参见谢晖：《论紧急状态中的国家治理》，载《法律科学》2020年第5期。在当时的那种情境下，这也是完全可以理解的。
[7]梅扬：《比例原则在给付行政中的适用》，载《财经法学》2020年第4期，第77-78页。[24]以必要性原则为例，在紧急状态实践中只要明显不存在损害更小的手段或者没有损害的手段，其实就可以达到要求了，绝不能苛求那种绝对数字意义上的最小。
2003年，在SARS危机等紧急事件的冲击下，我国制定了《突发事件应对法》。相关主体可以运用比例原则审查判断紧急权力行使边界或者公民权利克减幅度的合理性，防止出现大炮打小鸟杀鸡用牛刀之举，继而确保紧急状态下公私法益的基本均衡。关于手段对目的的实现程度、手段对个人利益的侵害程度以及后果与目的之间的比例，两者的要求渐次增高。比如，公安部门对盗窃行为进行治安处罚。范进学：《论宪法比例原则》，载《比较法研究》2018年第5期。[42] 对于一般的公民权利，紧急权力只要是基于公共利益的需要，即是可以对它们进行限制的，需要审查的只是紧急权力限制这些公民权利的手段、幅度等合理性问题，比例原则有介入的必要和空间。
五、余论 上述研究多是从静态意义上观察紧急状态。[29]此处，目的定位这一前置性要素的错误直接导致了同一个决定审查结果的迥异。
[35]李海平：《比例原则在民法中适用的条件和路径——以民事审判实践为中心》，载《法制与社会发展》2018年第5期，第167页。注释: [1]孟涛：《紧急权力法及其理论的演变》，载《法学研究》2012年第1期，第108页。
比例原则适用的逻辑前提是承认国家权力对公民个人权利干预的正当性，如果从根本上否认国家权力对公民个人权利干预的正当性，就没有必要用比例原则的三个亚原则将国家权力层层限制在一定范围内。[23]刘权：《比例原则审查基准的构建与适用》，载《现代法学》2021年第1期，第150-151页。
[11]这意味着对于紧急状态这种国家机关与私主体的地位具有严重不对等性的活动而言，让其脱离法治，构成法治之例外，在现代社会是根本无法容忍的。比如，在重大传染病疫情等突发公共卫生事件防控期间，疫情中心地带的防控措施有时候会严厉到每户家庭只可指派一名成员采购生活物资或者是由小区统一代购。紧急状态则是一种非常状态，在这种状态下，公共利益与个人利益紧密交织在一起，且相互转换迅速。[15]我国的《突发事件应对法》《传染病防治法》《野生动物保护法》等法律都在修改之中，《生物安全法》已于2020年10月17由中华人民共和国第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议审议通过。
为使每一位患者都能够得到及时、有效救治，政府采取了诸如兴建方舱医院、免费治疗、全国范围内的医疗资源与物资调配等举措，公民的生命权得到了极大保障，我国宪法上的人权保障精神和原则也得到了充分、有效彰显。有些时候，为了提升应对危机的效率和能力，政府还会增设专门的应急处置或指挥机构，统一行使各项危机应对权力。
[12]因为在法治之下实施紧急状态，可以在法治与紧急权力之间实现双赢：既能充分发挥紧急权力的特性，为公共利益保障和法治国家建设有效服务，又能确保法律控制紧急权力，避免其偏离预设轨道，对公民权利的克减超过必要限度。文章来源：《人权》2021年第4期。
但如果将这种管控措施对疫情的防控效果也纳入考量范畴，其显然是性价比较高的一个手段，是完全符合必要性原则的。因为一旦接上此种绝对数字意义上的最小过滤器，国家机关的手段选择空间就会被大幅度压缩。
在紧急状态这一发生突然、变化迅速、破坏性大的非常状态下，此套完全依存于常规状态并为常规状态设计与服务的权力行使模式和规则会显露诸多弊端，反应慢、效率低、力度不足、协调性差等，难以适应和满足危机管理的需要，继而危及国家政权和社会稳定。[19]参见黄昭元：《宪法权利限制的司法审查标准：美国类型化多元标准模式的比较分析》，载《台大法学论丛》2004年第33卷第3期。此后，紧急状态和紧急权力逐渐风靡全球。外在限制则通常与国家的积极主动干预相联系，这种干预并非先天自然形成，而是一种外力（国家权力）介入基本权利保护范围的结果。
他认为，根据我国信息安全标准化技术委员会2017年发布的《信息安全技术个人信息安全规范》第5条第4款的规定，在疫情防控期间，排查、收集、发布相关人员的个人信息，是为了维护公共安全、公共卫生等重大公共利益，其目的是正当的，因此符合比例原则的基本要求。但也要注意到，这种特殊的制度安排在增强政府应对危机的能力，提升政府应对危机的及时性的同时，也使紧急状态下国家机关与私主体之间的地位出现严重的不对等性，公民权利被国家权力过度侵犯的风险亦随之大幅增加。
[28]江国华：《突发公共卫生事件预警的法理透析》，载《法学评论》2020年第2期，第113页。权力行使的范围因此得到大幅度扩张，延伸至人身自由等诸多私权领域。
[11]在加拿大，1914年制定了第一部紧急权力法律——战争措施法，一直适用到1988年。[36]内在限制是共同体状态下权利在其自身性质上理所应当伴随的、源于权利自身之中的界限，因此只要公民自己不积极主动为之，不侵犯他人权利或者公共利益即可，并不需要国家权力的介入。
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